Regionalização na Saúde
Notas sobre a Regionalização do Sistema Único de Saúde
Partindo de uma definição primeira, regionalizar é organizar por regiões. Nesta perspectiva, região de saúde pode ser entendida como a divisão territorial onde está organizado um conjunto de ações e serviços de saúde. Regionalizar seria então o ato de organizar este conjunto. Uma das primeiras experiências de planejamento da regionalização da saúde pode ser identificada na antiga União Soviética nos primórdios do século XX, onde as diferentes Repúblicas Socialistas tinham seus Ministérios da Saúde e seus planos locais procuravam se adequar ao plano geral da união, como também, às condições locais de saúde (Paim, 2006).
Se, por um lado, a regionalização pode ser considerada um método para ampliar e qualificar a cobertura assistencial da saúde em determinado espaço geopolítico, por outro lado, ela também deve ser considerada enquanto um processo social que envolve a participação de indivíduos e coletivos em complexas relações sociais e de poder. Deste modo, enquanto uma prática social, a regionalização de um sistema de saúde tem sua dimensão técnica, política, econômica e ideológica; dimensões que demandam um tipo de costura processual de todas estas dimensões envolvendo os diferentes atores sociais que vivem nestes espaços.
De lá para cá, diversas estratégias e espaços foram criados na busca da descentralização do sistema. Nesta direção foram criadas as Comissões Intergestores Bipartites (CIB) e Tripartite (CIT); espaços de gestão compartilhada e confluente para a condução do SUS. Entretanto, continua a ser um enorme desafio de gestão superar a histórica fragmentação das estruturas estaduais e municipais diminuídas em sua capacidade de atender as diferentes necessidades de saúde. Aumentar a capacidade resolutiva dos municípios e das regiões intermunicipais passa por um solidário processo de construção coletiva desta nova realidade, para além da formulação e implementação de um conjunto de normas rígidas que se sobreponham ao necessário processo político envolvido em uma ação social.
O Pacto pela Saúde (Brasil, 2006) tem a regionalização como um dos seus eixos estruturantes da dimensão do Pacto de Gestão do SUS. Neste pacto é apresentando um novo quadro de responsabilidades sanitárias distribuidas entre municípios, estados, Distrito Federal e União que busca promover a gestão compartilhada entre as três esferas de governo de forma coordenada e cooperativa. O propósito é a integração dos diferentes níveis de gestão do sistema para a diminuição das desigualdades regionais, constituindo uma rede de serviços de saúde integrada e resolutiva, visando o estabelecimento da integralidade da atenção à saúde e que se traduz na implementação qualificada do SUS.
Mais recentemente, o Decreto 7.508/2011 define as diretrizes para regulamentação do SUS e traz em seu texto o conceito de região de saúde como espaço geográfico constituído por agrupamentos de municípios limítrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econômicas e sociais e de redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados. Sua criação tem como finalidade integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e serviços de saúde, servindo de referência para os processos organizativos do SUS, a conformação de suas ações e serviços, e para sua programação financeira, com a definição de limites, responsabilidades e critérios de acessibilidade. Deve conter, no mínimo, ações e serviços de atenção primária, urgência e emergência, atenção psicossocial, atenção ambulatorial especializada e hospitalar e vigilância em saúde. No entanto, ainda existem muitos desafios para implementação de um processo de gestão regionalizada no SUS, seja do ponto de vista do planejamento, da programação, da regulação, e da pactuação interfederativa.
Ampliar o acesso da população às ações e serviços assistenciais, bem como, às estratégias de prevenção e promoção da saúde passa por um forte e contínuo processo de pactuação e negociação entre os três entes federados, traduzindo-se numa co-gestão da rede de serviços que compõe o sistema de saúde. Nesta direção, a territorialidade expressa a relação da população com determinado espaço locoregional. A territorialidade é uma referência fundamental para a regionalização qualificada e pode ser identificada pelos dados demográficos e epidemiológicos, pelo contexto histórico e cultural, pelos equipamentos sociais existentes, pelos movimentos de liderança local, pelas dinâmicas das redes de transporte e comunicação e outras dimensões que interagem no processo saúde/doença de determinada região. Assim, um outro aspecto relevante para a regionalização é a flexibilidade, entendida como a capacidade de compreender e respeitar a diversidade e a dinâmica de cada local no planejamento que configura o desenho regional sanitário. Por outro lado, é importante considerar o que vem sendo denominado de subsidiariedade, entendido como o princípio de não repassar a outra esfera de gestão uma responsabilidade que pode ser exercida localmente.
Na complexidade da regionalização, o partilhamento de experiências, o estabelecimento de ações de apoio e a busca solidária de soluções para os diferentes problemas enfrentados em cada região caracterizam a cooperação necessária a um processo de regionalização solidária. Os esforços políticos e técnicos permanentes através da criação e fortalecimento de arranjos institucionais que propiciem novos significados para as relações entre os diferentes gestores configuram uma co-gestão que permite práticas cooperativas de planejamento, programação, execução e avaliação das ações a serem desenvolvidas. Também passa por esta dimensão o financiamento solidário que implica na clareza na definição dos recursos financeiros destinados a qualificação das ações e serviços de saúde de modo a garantir o acesso assistencial eqüitativo dos diferentes grupos sociais, buscando reduzir as desigualdades regionais. Neste contexto, a participação e controle social são estratégicos na busca de atender as reais necessidades de saúde; trata-se do princípio doutrinário do SUS que se efetiva nos canais de participação direta da população para interação no processo de gestão do sistema.
Regionalização nas diretrizes do SUS
De acordo com o artigo 198 da Constituição Federal, as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
• Descentralização, com direção única em cada esfera de governo, municipal, estadual e federal;
• Atendimento integral, para todos e em todos os níveis de complexidade, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
• Participação da comunidade.
A operacionalização do SUS
Durante os mais de 20 anos de existência do SUS, foram criadas diversas normas para operacionalizar seus serviços. Ainda em 1990, a lei 8.080 já determinava que definição das instâncias e mecanismos de controle, avaliação e fiscalização das ações e serviços de saúde passava a ser atribuição comum da União, Estados, Distrito Federal e municípios, com competências específicas quanto a regulação, controle, avaliação e auditoria – porém, o fez de maneira ainda genérica.
Com a instituição das Normas Operacionais Básicas (NOBs), das Normas Operacionais de Assistência à Saúde (NOAS) e do Pacto de Gestão foram conquistados os principais avanços na regulação e operacionalização do sistema. Mais recentemente, um novo Decreto Presidencial foi publicado auxiliando na regulamentação da constituição e lei orgância da saúde e apoiando a regulação da regionalização no SUS.
Regulação da Regionalização e o Decreto 7.508/2011
Em 28 de junho de 2011, foi assinado o Decreto Presidencial 7.508, que regulamenta a Lei no 8.080, de 1990, e aborda a organização do SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa. Em seu texto, o documento traz um conjunto de conceitos que auxiliam na implantação de desenhos assistenciais, tais como:
• Região de Saúde - espaço geográfico constituído por agrupamentos de municípios limítrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econômicas e sociais e de redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados. Sua criação tem como finalidade integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e serviços de saúde, servindo de referência para os processos organizativos do SUS, a conformação de suas ações e serviços, e para sua programação financeira, com a definição de limites, responsabilidades e critérios de acessibilidade. Deve conter, no mínimo, ações e serviços de atenção primária, urgência e emergência, atenção psicossocial, atenção ambulatorial especializada e hospitalar e vigilância em saúde.
• Mapa da Saúde - descrição geográfica da distribuição de recursos humanos e de ações e serviços de saúde ofertados pelo SUS e pela iniciativa privada, considerando-se a capacidade instalada existente, os investimentos e o desempenho avaliado a partir dos indicadores de saúde do sistema.
• Rede de Atenção à Saúde - conjunto de ações e serviços de saúde articulados em níveis de complexidade crescente, com a finalidade de garantir a integralidade da assistência à saúde.
E o que queremos nesse espaço? Esse espaço foi construído com o intuito de apoiar processos de educação permanente, troca de experiências e tecnologias e desenvolvimento de ferramentas de apoio ao processo de gestão que fortaleçam o processo de regionalização na saúde, no SUS, no Brasil. Portanto, esse é o nosso convite a você: participe desse espaço e seja um ator protagonista da história do SUS!
